강화 고려궁지의 복원 외규장각(2017년 9월 16일 촬영). 강화천도 지역을 이해하기 위한 참고용 사진이며, 고려시대 궁궐의 현존 모습이 아니다. 사진: Motoko C. K., Wikimedia Commons, CC BY 4.0. 표시 크기 조정. 실제 출처: https://commons.wikimedia.org/wiki/File:Goryeogung_Palace_Site_01_20170916.jpg / 라이선스: https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/
고려 역사에는 왕이 존재했지만 왕실이 정치의 실권을 온전히 행사하지 못했던 시기가 있었다. 1170년 무신정변 이후 시작된 무신정권 시대다. 무신들은 문신 중심의 정치 질서를 무너뜨리고 권력을 장악했으며, 정중부와 이의민 등이 차례로 최고 권력자가 됐다. 이 혼란 속에서 등장한 인물이 최충헌이다. 그는 단순히 무신정권의 한 집권자가 아니라 이후 60여 년간 이어지는 최씨 가문 권력의 토대를 만든 인물이었다.
최충헌은 1196년 이의민을 제거하고 정권의 최고 실력자로 올라섰다. 당시 고려 조정은 무신들 사이의 권력 다툼과 정치적 불안으로 흔들리고 있었다. 최충헌은 경쟁 세력을 제압하고 왕에게 봉사하는 형식을 유지하면서도 실제 국정 운영의 주도권을 장악했다. 이때부터 최충헌, 최우, 최항, 최의로 이어지는 최씨 정권이 시작됐다. 최씨 정권은 1258년 최의가 제거될 때까지 약 62년간 지속됐다. 무신정권 전체가 1170년부터 1270년까지 약 100년간 이어진 것과는 구별해야 한다.
최충헌의 권력 기반 가운데 핵심은 1209년 설치한 교정도감이었다. 이 기구는 처음에는 반대 세력을 조사하고 처벌하는 역할을 맡았지만 점차 인사와 행정, 국정 전반을 통제하는 최고 권력 기구로 발전했다. 왕실과 기존 관료 조직이 존속하는 가운데 교정도감은 최씨 집권자의 의사를 관철하는 중요한 통치 수단이 됐다. 최충헌은 또한 기존의 도방 조직을 확대하고 정비해 자신의 신변을 보호하고 정치적 반대 세력을 견제했다. 도방은 최충헌이 처음 만든 조직이라기보다 기존 무력 기반을 강화한 것이었다.
그의 권력은 왕실에도 직접 영향을 미쳤다. 1211년 최충헌은 희종을 폐위하고 강종을 왕위에 올렸다. 왕위 계승과 폐위에 최고 권력자의 의사가 결정적인 영향을 미친 것이다. 그렇다고 고려의 왕실과 관료제가 완전히 사라진 것은 아니었다. 왕은 계속 존재했고 국가의 공식 행정 체계도 유지됐다. 다만 국정의 중요한 결정과 인사권이 최씨 집권자에게 집중되면서 왕권의 실질적인 행사는 크게 제한됐다. 고려는 왕조의 외형을 유지하면서 사적인 권력 집단이 국가 운영을 좌우하는 독특한 정치 구조를 갖게 됐다.
최충헌의 뒤를 이은 최우는 아버지의 권력 기반을 계승하면서 통치 체제를 더욱 정비했다. 교정도감도 계승해 활용했으며, 1225년에는 자신의 집에 정방을 설치해 관료 인사권을 장악했다. 관리의 임명과 승진에 영향력을 행사하는 정방은 최씨 정권의 지배력을 강화하는 핵심 장치였다. 도방과 함께 사병 조직인 삼별초의 기반도 형성되면서 최씨 정권은 행정과 군사 양면에서 강력한 권력 기반을 갖추게 됐다.
최씨 정권이 직면한 가장 큰 위기는 몽골의 침입이었다. 1231년 몽골군이 고려를 침략하자 최우는 이듬해인 1232년 수도를 개경에서 강화도로 옮겼다. 강화도는 바다로 둘러싸여 몽골 기병의 공격을 방어하기에 유리한 지리적 조건을 갖추고 있었다. 동시에 육지에서 멀어진 섬으로 수도를 옮김으로써 최씨 정권의 지배 기반을 보전하려는 정치적 목적도 있었다. 천도는 장기 항전을 가능하게 한 선택이었지만, 전쟁의 부담은 결코 권력자들에게만 돌아가지 않았다.
강화도 천도 이후 고려 조정은 몽골에 맞서 항전을 이어갔다. 그러나 강화도에 자리 잡은 지배층과 달리 육지의 백성들은 몽골군의 침략과 약탈, 살육에 직접 노출됐다. 수도 이전에 필요한 각종 공역과 물자 조달 역시 백성들에게 큰 부담이었다. 최씨 정권의 항전은 국가의 독립을 지키려는 대응이라는 의미가 있었지만, 그 과정에서 백성들이 감당한 희생도 함께 평가해야 한다. 강화도 천도를 군사적 승리나 애국적 결단 하나로만 설명하기 어려운 이유다.
최우 이후 권력은 최항에게 이어졌고, 다시 최의에게 승계됐다. 그러나 세대를 거듭할수록 정권 내부의 결속은 약해졌으며 지배층에 대한 불만도 커졌다. 최씨 가문의 권력은 강력한 사병과 통치 기구에 의존했지만, 그것만으로 장기간의 전쟁과 정치적 불안을 해결할 수는 없었다. 1258년 김준과 유경 등이 최의를 제거하면서 약 62년간 이어진 최씨 정권은 무너졌다. 최씨 가문이 권력을 독점하던 시대가 끝난 것이다.
다만 최씨 정권의 몰락과 고려의 대몽 항쟁 종결, 무신정권의 종말은 서로 다른 사건이다. 1258년 최의 제거 이후에도 고려와 몽골 사이의 전쟁과 협상은 계속됐다. 1259년에는 몽골과 화의가 이루어졌지만, 개경 환도는 1270년에야 진행됐다. 같은 해 무신정권도 종말을 맞았다. 따라서 최씨 정권의 붕괴를 곧바로 몽골과의 전쟁 종결이나 무신정권 전체의 종식으로 이해해서는 안 된다. 세 사건은 고려 정치사의 서로 다른 전환점이었다.
필자는 최충헌과 최씨 정권의 역사를 살펴볼 때 권력의 강력함보다 사적 권력과 공적 책임의 관계에 주목해야 한다고 본다. 최씨 가문은 혼란한 고려를 통제하고 몽골 침입에 맞서 장기간 항전을 이끌기도 했지만, 국가의 중요한 결정과 인사권을 한 가문에 집중시킨 한계도 분명했다. 권력을 장악하는 능력과 국가를 책임지는 능력은 같은 것이 아니다. 왕실 위에 군림했던 62년의 역사는 공적인 국가 권력이 사적인 가문의 권력으로 기울 때 어떤 정치적 비용이 발생하는지를 보여준다.
참고 자료: 한국민족문화대백과사전 「최충헌」, 「교정도감」, 「정방」, 「강화천도」, 「무신정권」.
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